La sentenza CGUE 7.5.2026, causa C-747/22 in esame rappresenta un punto di svolta in tema di diritti dei beneficiari di protezione internazionale nell’accesso alle prestazioni sociali di contrasto alla povertà e alle misure di politica attiva del lavoro. Pronunciandosi sulla compatibilità del requisito di pregressa residenza decennale, previsto dalla normativa italiana per l’accesso al Reddito di Cittadinanza (Rdc), con la direttiva 2011/95/UE, la Corte ha sancito principi di portata generale che trascendono la specifica durata del requisito e affrontano direttamente il tema della richiesta di un radicamento territoriale, breve o lungo che sia, per questa categoria di cittadini stranieri.
La controversia trae origine dal ricorso di un titolare di protezione sussidiaria, cui l’INPS aveva revocato il Rdc e chiesto la restituzione delle somme percepite, a causa della insussistenza del requisito – previsto dall’art. 2, comma 1, lett. a), punto 2, del D.L. n. 4/2019 – di residenza in Italia per almeno dieci anni, di cui gli ultimi due in modo continuativo.
Il giudice del rinvio – il Tribunale di Bergamo, sezione lavoro – ha interrogato la Corte sulla compatibilità di tale requisito con la direttiva 2011/95/UE, che sancisce un principio di parità di trattamento tra i beneficiari di protezione internazionale sia in materia di accesso all’occupazione (art. 26) sia in materia di assistenza sociale (art. 29).
Come noto, tale sentenza segue la precedente pronuncia della CGUE sempre in materia di RdC (sentenza 29.7.2024, cause riunite C-112/22 CU e C-223/22) che aveva sancito il contrasto del medesimo requisito decennale con il vincolo di parità di trattamento imposto dall’art. 11, par. 1, lettera d) direttiva 2003/109/CE in favore dei titolari di permesso di lungo periodo (direttiva 2003/109/CE) in materia di “prestazioni sociali, assistenza sociale, protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale”.
Nelle more del nuovo giudizio europeo, inoltre, la Corte Costituzionale italiana, con sentenza n. 31 del 2025, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del requisito decennale in relazione al parametro di cui all’art. 3 Cost., “sostituendolo” con un requisito di residenza quinquennale giudicato più proporzionato.
Pur non facendo mai espresso riferimento alla sentenza della Corte italiana, la CGUE ne prende nettamente le distanze quanto a qualificazione della misura oggetto di giudizio. La Corte, infatti, supera le tesi difensive dell’INPS e del Governo italiano che, riprendendo le argomentazioni della Corte costituzionale, sottolineavano la natura complessa del RDC quale misura di contrasto alla povertà ma anche di politica attiva del lavoro, con una sostanziale prevalenza di quest’ultima, che ne avrebbe giustificato la pretesa di un radicamento territoriale preventivo se pure (come poi riconosciuto dalla Consulta) in misura proporzionata.
Così come già ben indicato nelle conclusioni dell’avvocato generale Emiliou, la Corte chiarisce – in ciò sicuramente “aiutata” dalla considerazione congiunta di un articolo relativo all’assistenza sociale (art. 29) e di uno relativo all’accompagnamento al lavoro (art. 26) tali da coprire entrambe le “nature” individuate dalla Consulta – che natura composita e struttura complessa del RdC non possono avere l’effetto di sottrarlo all’ambito di applicazione dei citati articoli 26 e 29 della direttiva, rendendo irrilevante la dicotomia tra “misura assistenziale” e “misura di politica attiva del lavoro” che ha a lungo caratterizzato il dibattito giurisprudenziale interno. Così il punto 79 delle conclusioni dell’avvocato generale: “ho avuto l’impressione che il governo italiano sia caduto in contraddizione, allorché ha tentato di negare il carattere sociale della misura nazionale sottolineandone gli elementi connessi all’accesso all’occupazione, per poi negare tale caratteristica evidenziandone gli elementi di natura sociale. In termini metaforici, ho avuto l’impressione che tale governo stesse sostenendo che 1 + 1 = 0, mentre in aritmetica, così come nella presente causa, 1 + 1 = 2”.
La Corte riconosce dunque che la misura:
– rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 29 (assistenza sociale), in quanto misura di contrasto alla povertà, finanziata dalla fiscalità generale e concessa a chi non dispone di risorse sufficienti per far fronte ai bisogni elementari (punti 39-41), essendo questa la definizione di assistenza sociale già consolidata nella giurisprudenza della CGUE (ad es. nella sentenza 28.10.21, ASGI, C – 462/20);
– rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 26 (accesso all’occupazione), poiché la sua concessione è subordinata alla partecipazione a percorsi personalizzati di inserimento lavorativo, formazione e riqualificazione, che coincidono con le attività menzionate dalla direttiva. Anzi, la componente economica del RdC è vista come strumento essenziale per “agevolare il pieno accesso” a tali attività, rimuovendo gli “ostacoli finanziari” che potrebbero impedirlo, posto che chi è privo di mezzi finanziari ha ovviamente insuperabili difficoltà nell’aderire a un percorso di inserimento lavorativo (punti 34-38).
Riprendendo principi ormai consolidati nella propria giurisprudenza (così come anche nella giurisprudenza costituzionale italiana) la Corte qualifica il requisito di pregressa lungo-residenza come una discriminazione indiretta, in quanto, pur essendo richiesto sia agli italiani che agli stranieri, è più difficile da soddisfare per i cittadini di paesi terzi, e in particolare per i beneficiari di protezione internazionale (cfr. punto 52).
La Corte ricorda in particolare che i diritti previsti dal capo VII della direttiva 2011/95 (inclusi gli artt. 26 e 29) “sono la conseguenza del riconoscimento dello status di rifugiato e non del rilascio di un titolo di soggiorno”. Di conseguenza, gli Stati membri non possono aggiungere restrizioni non previste dalla direttiva stessa, come appunto un requisito basato sulla durata della presenza sul territorio: da questo punto di vista, accogliere la giustificazione del requisito basata sui costi e sulla complessità della misura (come era stato prospettato dall’INPS e dal Governo italiano) equivarrebbe a “introdurre una deroga alle norme enunciate agli articoli 26 e 29 della direttiva 2011/95, che non è stata prevista dal legislatore dell’Unione” (punto 58).
Non solo, ma proprio la peculiare natura dello status di protezione internazionale conduce la Corte ad affermare: “che i beneficiari di protezione internazionale dimostrino un radicamento stabile nello Stato membro interessato o che provino l’esistenza di un legame effettivo e sufficientemente stretto con l’ordinamento giuridico di tale Stato membro, quale requisito di applicazione degli articoli 26 e 29 della direttiva 2011/95, è contrario agli obiettivi di tale direttiva, tra cui quello di assicurare che un livello minimo di prestazioni sia disponibile per tali beneficiari in tutti gli Stati membri, conformemente al suo considerando 12”; conclusione che, ovviamente, è riferibile a qualsiasi requisito di preventivo “radicamento”, sia esso di 10 o di 5 anni.
La Corte dunque non valuta in alcun modo il carattere più o meno sproporzionato del requisito decennale, indicando invece chiaramente l’incompatibilità di principio di qualsiasi requisito di residenza pregressa con gli obblighi derivanti dalla direttiva 2011/95 per quanto riguarda i beneficiari di protezione internazionale.
Per tale categoria di soggetti, il giudice nazionale ha pertanto l’obbligo di disapplicare la norma interna (art. 2, comma 1, lett. a, punto 2 del D.L. n. 4/2019), anche nella formulazione risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 31/2025 e di riconoscere il diritto alla prestazione.
Né a ciò potrebbe opporsi la falsa dichiarazione resa in sede di domanda relativa alla sussistenza del requisito decennale: trattasi infatti di dichiarazione, che, come ormai pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza (ex multis C. App. Brescia 24.6.2025), deve ritenersi riconducibile alla fattispecie del c.d. “falso inutile”, che non può fondare una revoca per indebita percezione, né avere rilevanza penale, poiché il diritto alla prestazione sussisteva a prescindere da tale requisito, in forza del primato del diritto unionale.
In definitiva, la sentenza in commento rafforza in modo significativo il principio di parità di trattamento, chiarendo che l’accesso ai diritti sociali e lavorativi per i beneficiari di protezione internazionale è conseguenza diretta e immediata del loro status, non un traguardo da raggiungere dopo anni di permanenza.
Marta Lavanna, avvocata in Torino
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