1. Il 22 maggio scorso la direttiva 2011/98/UE ha cessato con onore il suo ultradecennale servizio ed è andata in pensione, sostituita dalla direttiva 2024/1233. Il passaggio del testimone in materia di definizione di un “insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro” (questo l’oggetto di entrambe le direttive) è già di per sé stesso un evento rilevante: la direttiva 98 è stata infatti quella che ha messo più spesso alla prova il diritto antidiscriminatorio come strumento per far valere il diritto alla parità di trattamento collegato non ai fattori “tipici” sanciti dall’art. 14 CEDU e all’art. 21 CDFUE, ma a quella sorta di “sub-fattore” costituito dalla titolarità di un determinato permesso di soggiorno. L’esclusione da molti diritti, specie sociali, dei titolari di permesso unico lavoro ha fatto sì che la direttiva – affiancata dal principio di non discriminazione – diventasse lo strumento per significative affermazioni in tema di uguaglianza, fornendo anche l’occasione per riaffermare principi rilevanti circa l’efficacia diretta degli obblighi di parità di trattamento sanciti dal diritto dell’Unione: così, ad esempio, sull’assegno di natalità (CGUE 2.9.21, C-350/20 e Corte Cost. 54/2022), sugli assegni familiari per i figli residenti all’estero (CGUE 25.11.202, C-302/19), sull’accesso all’alloggio (Corte App. Venezia, 18.2.2026), sull’assegno unico universale (C. App. Trento, sent. 9/2025).
L’esito di questo affiancamento tra l’obbligo di parità di trattamento imposto dalla direttiva e gli strumenti (concettuali e processuali) propri del diritto antidiscriminatorio è stato dunque ampiamente positivo e c’era da temere che un processo di riforma (se pure avviato solo “a fini di chiarezza”, come recita il primo considerando della direttiva 1233) potesse incidere su questo assetto. Non è andata così probabilmente anche grazie al fatto che la direttiva, pur acquistando solo ora efficacia “sostitutiva”, è stata varata nell’aprile 2024 dunque nel corso della precedente legislatura.
Il mantenimento dei medesimi obiettivi della precedente direttiva risulta già dal considerando n. 2 ove è confermato l’obiettivo di garantire “un trattamento equo ai cittadini di paesi terzi che soggiornano regolarmente nel territorio degli Stati membri e una politica di integrazione più incisiva (che) dovrebbe mirare a garantire a tali cittadini di paesi terzi diritti e obblighi comparabili a quelli dei cittadini dell’Unione” (con l’unica particolarità che l’aggettivo “comparabili” sostituisce nella nuova direttiva il precedente aggettivo “analoghi”). E risulta anche dal considerando n. 28, ove è confermato che le disposizioni della direttiva hanno l’obiettivo di “ridurre la disparità di diritti tra i cittadini dell’Unione e i cittadini di paesi terzi che lavorano regolarmente in uno Stato membro”; di riconoscere che tali cittadini “contribuiscono all’economia dell’Unione con il loro lavoro e i loro versamenti di imposte”; infine di “ridurre la concorrenza sleale tra i cittadini dello Stato membro e i cittadini di paesi terzi derivante dall’eventuale sfruttamento di questi ultimi”. Tutte affermazioni che, nel clima attuale, è bene tenersi strette.
2. Sulla base di tali premesse, l’art. 12, rubricato “parità di trattamento”, non poteva che restare sostanzialmente immutato; e così è avvenuto, con l’integrazione, anzi, di qualche miglioramento. A parte una miglior specificazione della parità di trattamento in materia di condizioni di impiego (oltre al licenziamento, alla retribuzione, alla salute e sicurezza – ambiti già previsti – vengono indicate le materie dell’orario di lavoro, dei congedi, delle ferie, della parità di trattamento tra uomini e donne), i miglioramenti si concentrano esclusivamente sulla materia dell’accesso all’alloggio.
Sparisce, in primo luogo, l’inusuale locuzione di “assistenza abitativa”, suscettibile di interpretazioni. Ora, finalmente, detta parità è espressamente garantita nelle “procedure per ottenere l’accesso all’edilizia residenziale pubblica e privata, conformemente al diritto nazionale, fatta salva la libertà contrattuale conformemente al diritto UE e nazionale” .
È cosi definitivamente chiarito, caso mai ce ne fosse bisogno, che la direttiva trova applicazione proprio in tutte quelle controversia sull’accesso agli alloggi pubblici che tanto si sono sviluppate negli anni recenti; mentre la “salvezza” della libertà contrattuale era già contenuta nella versione precedente e non ha avuto – nei pochi casi giunti all’attenzione della giurisprudenza in materia di accesso all’alloggio privato – nessun particolare effetto restrittivo: d’altra parte è sempre stato ovvio che, in materia privatistica, il principio di non discriminazione si debba confrontare con il principio di libertà contrattuale sicché il richiamo della direttiva appare anche superfluo.
Da notare che resta immutata la lettera d)-i) che consente agli Stati membri un’ampia facoltà di deroga alla parità di trattamento “nell’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico, incluse le procedure per ottenere l’accesso all’edilizia residenziale pubblica e privata” limitando detta parità “ai lavoratori di paesi terzi che svolgono un’attività lavorativa”: questione che – una volta declinata nel diritto nazionale in modo generico, come accaduto ante litteram nel caso italiano – assume particolare rilievo; come confermano i diversi rinvii alla Corte Costituzionale (attualmente in fase di decisione) relativi appunto all’art. 40, comma 6 TU immigrazione nella parte in cui richiede il requisito di “regolare attività lavorativa” proprio per l’accesso all’edilizia pubblica. Assai più logico sarebbe stato, se proprio si doveva mantenere questa facoltà di limitazione – di per sé un po’ illogica quando si tratta di servizi sociali – che venisse quantomeno predeterminata la nozione di “lavoratore”, come previsto nei commi precedenti per la materia della sicurezza sociale (“…lavoratori che hanno svolto attività lavorativa per un periodo di minimo di sei mesi…”). Di segno opposto invece è la limitazione contenuta nel punto d)-ii): mentre in precedenza, in materia di alloggio, la facoltà di deroga concessa agli Stati membri era totale, ora è limitata all’accesso alla edilizia pubblica, mentre per la “locazione della residenza privata” non è ammessa alcuna deroga: il classico cartello “non si affitta agli stranieri” ha così la sua definitiva sanzione anche in sede di diritto UE.
3. Tutto quasi bene, dunque ? Nient’affatto, perché in tema di uguaglianza si apre un altro fronte: quello dell’art. 11.
In precedenza la norma disciplinava in quattro punti molto stringati e chiari i diritti derivanti dal permesso unico lavoro: entrare e soggiornare nello Stato membro; circolare liberamente sul territorio; svolgere la specifica attività lavorativa autorizzata dal permesso; essere informato sui diritti derivanti da detto permesso.
Ora il riferimento a questi quattro diritti rimane, ma si delinea una figura di straniero privo del diritto alla parità di trattamento proprio nella materia (il lavoro) che legittima il suo ingresso e il suo soggiorno: egli infatti soffre (rectius può soffrire, se lo Stato membro lo prevede) di fortissime limitazioni nel suo diritto di muoversi liberamente nel mercato del lavoro, come può fare il lavoratore autoctono.
E infatti lo Stato membro può (comma 3): i) esigere che il cambiamento di datore di lavoro sia notificato alle autorità competenti (e sul punto l’ordinamento italiano è già conforme); ii) esigere che detto cambiamento sia subordinato alla verifica della situazione del mercato del lavoro, se tale verifica è richiesta anche per le domande di permesso unico (quindi, in teoria, l’Italia, potrebbe introdurre tale limitazione); iii) addirittura non consentire il cambiamento del datore di lavoro per un periodo minimo che può arrivare fino a 6 mesi, salvo che sussista “grave violazione delle condizioni di lavoro” da parte del datore di lavoro.
Il quadro si aggrava con la previsione (comma 4) di un limite massimo al periodo di disoccupazione che viene consentito senza che il permesso unico lavoro venga revocato (questione della quale la precedente direttiva non si era per nulla occupata): solo 3 mesi o 6 per chi ha un permesso da “più di due anni”; termini derogabili dagli Stati membri, ma con la facoltà, in caso di deroga ampliativa, di “esigere che i titolari del permesso unico dimostrino di disporre di risorse sufficienti per mantenersi senza ricorrere al sistema di assistenza sociale dello stato membro interessato”.
Unica luce in tanta oscurità, l’introduzione di una norma analoga al nostro art. 5, comma 9-bis, TU Immigrazione, cioè la previsione che in caso di scadenza del permesso durante la procedura di rinnovo gli Stati membri consentono al cittadino straniero di soggiornare nel loro territorio come se fosse titolare del permesso, fino a quando le autorità abbiano preso la decisione sulla domanda.
A parte quest’ultimo punto, il quadro è decisamente preoccupante: ne emerge una figura di lavoratore “uguale ma non troppo”, cioè di un lavoratore che, pur essendo regolarmente soggiornante, porta su di sé il “marchio” del posto di lavoro che ha consentito l’ingresso con l’effetto di limitare fortemente (se lo Stato membro deciderà) la sua mobilità nel mercato oltre a porlo in una condizione di estrema debolezza e ricattabilità nei confronti del primo datore di lavoro al quale viene così fortemente “legato”. Ciò, oltretutto, senza che sia chiaro il beneficio collettivo di tali misure.
Si tratta infatti di misure che, sono, in primo luogo, di incredibile complicazione sul piano gestionale: si immagini l’ufficio del lavoro che verifica la situazione del mercato del lavoro per ogni cambiamento di datore; o si immagini il destino del familiare ricongiunto che rientra anch’esso nell’ambito di applicazione della direttiva, ma che non ha un posto di lavoro “di ingresso”, rispetto al quale valutare il suo obbligo di “stabilità”.
E si tratta, in secondo luogo, di misure del tutto diseconomiche perché se lo straniero ha trovato un nuovo datore di lavoro è perché questi ha bisogno di lui e dunque questa ingessatura della mobilità si ritorce in danno del buon funzionamento dell’economia.
Oltretutto una misura nazionale che dovesse essere adottata in tal senso, essendo fortemente limitativa della mobilità per il solo straniero titolare di permesso unico, presenterebbe dubbi di compatibilità con il principio generale di parità di trattamento “in materia di occupazione” di tutti coloro “si trovino regolarmente sul suo territorio”, sancito dall’art. 10 convenzione OIL 143/74 e collocherebbe il titolare di permesso unico-lavoratore in una condizione peggiorativa rispetto a chi abbia conseguito il diritto al soggiorno per altro titolo.
Certamente non si tratta di una prospettiva del tutto nuova, né per il diritto europeo, né per il diritto nazionale che l’aveva già introdotta per i titolari di carta blu, o in generale, se pure in modo non cosi esplicito, per gli ingressi fuori quota, o da ultimo, in modo assolutamente esplicito, per i 10.000 badanti e baby sitter ammesse fuori quota all’ingresso, in via eccezionale, in base all’art.2, comma 2, DL 145/24 conv. in L. 187/22024. Altro però è prevedere dette limitazioni per casi particolari con la finalità di evitare che il canale eccezionale diventi un canale generale di accesso, altro è invece estendere a tutti i lavoratori regolarmente soggiornanti regole “dirigiste” che mal si attagliano a una società liberale e a un mercato estremamente flessibile, e che rischiano di ritorcersi in danno non solo dei cittadini stranieri, ma anche delle imprese.
C’è solo da sperare che gli Stati membri e in particolare l’Italia – consapevoli della impossibilità di gestire l’immigrazione secondo questi criteri intermittenti, come se il migrante potesse entrare e uscire dal territorio nazionale ogni volta che lo specifico lavoro per il quale ha fatto ingresso viene a cessare – non diano seguito alle facoltà concesse dalla direttiva.